【每周鉴读·第32期】朱为群 | 重构中国房地产税制体系


作者介绍:朱为群,现任上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任、教授、博士生导师,兼任教育部全国税务专业学位研究生教学指导委员会委员、中国税务学会理事、中国国际税收研究会理事、中国财税法研究会理事、全国财政学教学研究会常务理事等职。


文章来源:财新网


正文


我们现在讲的房地产税是一个在持有环节针对居民居住房屋征收的税,但是,一般而言,房地产税是一个口径比较宽的概念,是包含房地产交易的税收和持有环节的税收在内的一个税制体系。

从税制体系重构的角度,在房地产税体系框架中来考虑房地产税的改革,我们要设计一个兼顾交易环节和持有环节的房地产税体系。问题是怎么兼顾?我们首先需要有一个基本原则,明确大的方向,然后再依据这个原则考虑一些改革的具体策略。

 

一、房地产税体系重构原则

  

房地产税体系重构的第一条原则就是房地产交易税和房地产持有税并重建设。这就是说,房地产税改革不是房地产持有税替代房地产交易税,不是以后房地产交易税就没有了,就转变为持有税了。我认为这一观点对,两种税应该是并重的。当然,两种税的作用不一样,这应该成为一个共识。 


  在这个共识的前提下,我们需要考虑两种税收应该有不同的定位,所以,地产税制体系重构的第二条原则,就是要明确不同的房地产税的功能定位,筹资目的的房地产交易税和调控目的的房地产交易税要各归其位。

 

  持有环节的房地产税应该定位为基层地方政府公共支出的筹资方式,而交易环节的房地产税税种较多,要按照筹集财政资金和调控房地产价格两种目的加以区分——按照我国目前税制规定,房地产交易环节涉及增值税、城市维护建设税和教育费附加、土地增值税、印花税和契税,这些房地产交易税收的定位和目的不一样,一种是筹资性质的,就是为了收钱的,还有就是调节性质,就是主要调控房价。

 

  要把房地产交易税收里面的这两种税区分开来,比如契税是最容易做成调节房价的税收,像加拿大温哥华和多伦多最近几个月房价下降了,为什么?因为这两个城市有了一种外国投资者买家税,按照购买价的15%征收,与中国的契税征收方式相同。它很简单,提高税率,房价就下来了;税减一下,价格就会回升,香港也是这样的。所以,这个契税就可以把它打造成调控房价的税收,既简单又透明!我不赞同把持有环节的房地产税定位成调节房价的税。

 

  房地产税制体系重构的第三个原则是,持有环节房地产税改革应该重在机制建设这仍然是一个最基本的税制建设目标问题,未来的持有环节房地产税究竟主要目的是什么?应该抓住哪个重点?我认为,应该重在机制建设和制度建设。持有环节房地产税是基层地方政府的税,不是一般的地方税,虽然它会带来一定数量收入,但是在相当长的一段时间内,基层政府层面的房地产税主要重在机制建设,使它形成一个可循环的、可复制的和可不断持续的现代税收制度。

 

这几年我一直在研究这个问题,主要研究房地产税改革决策的五大机制:

第一是地方自主决策机制,中央统一指导下的地方自主决策机制。

第二是公众参与决策机制,未来的房地产税和别的税不一样,需要公众的广泛参与。

第三是收入规模控制机制,就是要控制好税负规模,要防止这种税收变成一个造币机,就需要有一个约束机制。要使得税收规模和支出挂钩,以支定收,以合理的公共服务支出来约束税收负担。也就是说,纳税人讨论税收问题时,要联系支出,收支一起讨论。在认可合理支出的同时,认可适当的税收负担。

第四是税基评估机制。房地产税的税基是房地产的评估价,按照什么程序选择什么方法来进行评估,就是税基评估机制要解决的问题。

  第五是税负的争议解决机制。因为税基评估有一些不合理因素在里面,必须有一个非常特殊的争端解决机制配合起来。


  当然,这些机制的建设不是一朝一夕的,但是可以各个地方“各显神通”,可以创造出各具特色的具体的决策机制来。当然,国家对于房地产税的立法特别强调这些重要的机制,要在中央统一立法中明确这五大机制,以保证各个地方的房地产税制度在法律约束的轨道上运行。否则,如果没有任何约束,任由地方自行决定房地产税的制度要素,就容易出现大的问题。

 

二、改革思路


  关于房地产税制体系改革的思路,我认为:

  第一,土地增值税应该可以考虑废除。但是一下子废除不了,因为它的收入规模不小,据说全国一年4000多亿元,一下子废掉是不行的。但是可以慢慢地废除,需要有一个计划,有一个时间表。另外,也要考虑逐步降低土地增值税的途径。可以设定若干年度(比如五年),第一步,把现在的四级累进税改成单一比例税,税率定在30%;第二步,逐年降低税率,直至最终取消。

 

第二,取消房地产交易的印花税,将其与契税合并。从名称上,不太能让人明白什么叫做契税,印花税和契税可以合并,建议改名为不动产购置税,也就是所谓的房地产买家税,与车辆购置税类似。这个税可以用来调控房价,而且可由各个地方根据当地的实际情况来调控房价。

 

第三,合并城镇土地使用税和耕地占用税,改成土地闲置税,目的是促进土地资源利用。

 

  第四,逐步推进房地产税改革,最终目标就是对居住房征收房地产税。现在中国有房产税,我们可以先走一步,首先取消按照租金征12%的规定,这一规定非常不合理。名义上是房产税,实际上就是交易税,因为租金收入是流量不是存量,按照租金收入就不是财产税。房地产出租收入既要交增值税,也要交12%房产税,税负叠加非常严重,应该先把这部分税收砍掉。然后,再把对工商业企业征收的房产税由按照原价征收改为按评估价值征收,以便为未来房地产税的开征积累经验。房地产税改革要分步走,这部分可以先一步。

 

三、对未来房产税改革的看法


 未来的房地产税肯定要由全国人大立法,一定要完成立法程序,问题是立的什么法,这一点需要想清楚。我不希望它变成一个在全国范围统一征收的房地产税,应该是各个基层地方可以相当程度上自己选择征或者不征的制度,也不希望变成省级政府管辖范围内全面开征的地方税收。

 

每一个城市不一样,要把这个房地产税收的收入和要用的公共支出项目挂起钩来不需要统一规定挂钩的公共支出项目,可以根据各个地方的不同情况有不同的选择,甚至可以先跟某个单独的公共支出项目挂钩。

 

举一个例子,某一个县要搞房地产税,一开始不要搞得太复杂,就是把现在县里面的消防支出从一般公共预算中分离出来,看看一年花多少钱。因为消防服务比较简单,一年有多少火灾可以测算,实际上发生多少火灾,动用了多少消防设施,有多少工作人员,一年的支出会算得很清楚。把这些钱分摊到县里房产上,就可以确定税率。这项支出应该不会很多,税率也不会高,税负当然就不重。这样的房地产税,就会比较容易被大家接受。然后,随着大家对这样的征税方法认可和接受后,就可以逐渐扩大公共服务支出项目的清单范围,逐步推进。

 

当然,条件比较好的地方,也可以选择范围更大的项目、更多的公共服务支出项目,由房地产税来筹集资金,各个地方可以根据自己的特点积累经验,可以互相参考和借鉴,要告诉老百姓房地产这种税是跟具体的公共支出项目相对应的。随着这种公共支出项目的清单逐步扩大,慢慢就会演变成在一般意义上的地方房地产税。加拿大就是这样的,它们有的地方对公共支出项目拆分得很细,这样房地产税就有很多具体的公共用途。老百姓很清楚,你交给他们清单,收支透明,就容易被理解和接受。

 

如果全国范围里统一征收房地产税,1%的税率就很厉害了。其实这样不一定会有阵痛,关键是看是否由各地自行决定房地产税的制度要素。每一个地方自己决定房地产税制度,只要是大家同意而不是强加的,就能保证不会乱。即使某个地方有了问题,也容易纠正,可以重新再来,更不会造成全国范围的问题!相反,如果在全国范围内开征一种无法验证实施效果而且支出用途不明不白的房地产税,一定会出现难以预料的风险。

 

  房地产税改革重在机制建设,不要一下子承担很多目标,机制建设的结果,就是星星之火,逐渐燎原。



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